Compte-rendu de la 7ème édition des Entretiens de la défense européenne
The European Court of Justice and the European Investment Bank: which role in the European Defence Union?
8h45-9h: Opening remarks
• Monsieur le Professeur Takis Tridimas (Directeur, Centre luxembourgeois de droit européen, Université du Luxembourg)
Le professeur Tridimas rappelle que l’Union fait face à de multiples crises récemment dont notamment la crise ukrainienne. Ces crises amènent l’Union à s’interroger sur sa défense, et à envisager ainsi la mise en place de solutions innovantes à de nouveaux problèmes ayant trait à la sécurité et à la défense. Se pose ainsi la question du financement de la défense européenne, laquelle sera traitée durant cette session des Entretiens de la défense européenne.
• Monsieur Stéphane Rodrigues (Institut de Recherche en droit international et européen de la Sorbonne (IREDIES), Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
Cette visite à Luxembourg n’est pas le fruit du hasard. Plusieurs institutions et organes de l’Union européenne y ont leur siège. Il en est ainsi de la Cour de justice (CJUE) et de la Banque européenne d’investissement (BEI).
Les actions respectives de la CJUE et de la BEI dans le domaine de la défense contribuent au développement d’une Union européenne de la défense. Une telle Union de la défense, visant la mise en place d’une défense européenne intégrée, constitue par ailleurs l’une des priorités de la Commission européenne. La Présidente de la Commission Ursula von der Leyen l’a confirmé dans son discours sur l’état de l’Union de septembre dernier devant le Parlement européen et en présentant sa feuille de route sur la défense à l’horizon 2030 le 16 octobre dernier.
9h-10h30: Scope and limits of the jurisdiction of the ECJ in the common foreign and security policy (CFSP): need for a more comprehensive judicial review?
• Présidence de table-ronde : Madame la Professeure Elsa Bernard (Université de Lille)
Cette première table-ronde porte sur la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne en matière de défense, sujet d’une très grande actualité et qui présente une double dimension. Il s’agit de s’intéresser à la fois à :
- La compétence de la Cour de justice dans le domaine de la PESC-PSDC ;
- La compétence de la Cour de justice en matière de défense dans les domaines régis par les dispositions du TFUE, et ce dès lors que l’Union de la défense déborde le domaine de la PESC-PSDC.
En effet, d’une part les actes relevant de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) sont en principe couverts par une immunité juridictionnelle, que la Cour de justice tend toutefois à interpréter de manière restrictive, comme en témoigne la jurisprudence récente.
D’autre part, la Cour de justice est compétente dans les domaines régis par le TFUE, qui investissent de plus en plus le champ de la défense, à l’instar de la politique industrielle, de la recherche, des marchés publics, du marché intérieur ou encore du transport (mobilité militaire).
Dans ces deux dimensions, intergouvernementale et supranationale, la Cour de justice devient progressivement un acteur important de la défense européenne.
• Monsieur le juge François Biltgen (Président de la première chambre, Cour de justice de l’Union européenne)
Avec Maastricht apparaît la PESC comme second pilier de l’Union, avec le titre V du TUE qui maintient son aspect intergouvernemental, induisant des compétences restreintes de la Cour de justice dans ce domaine. En effet, selon l’article 24, § 1, 2°, du TFUE, la Cour de justice n’est pas compétente en matière de PESC, sauf pour contrôler le respect de l’article 40 du TUE et la légalité de certaines décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil (visées à l’article 275, 2°, du TFUE).
Une telle exception à la compétence de la Cour de justice constitue une caractéristique spécifique du droit de l’Union, l’un des enjeux majeurs liés à cette particularité étant la question de l’adhésion de l’Union à la Convention EDH. Dans son Avis 2/13, la Cour de justice conclut à l’incompatibilité de l’accord d’adhésion avec le droit de l’Union, en partie parce que cet accord ne respectait pas cette caractéristique du droit de l’Union. Par la suite, l’Union s’est prononcée à plusieurs reprises sur la portée de sa compétence dans le champ de la PESC en retenant, comme pour toute exception, une interprétation stricte.
Il convient de revenir rétrospectivement sur les évolutions jurisprudentielles de la Cour de justice en la matière. Trois étapes marquent ainsi l’élargissement progressif des compétences de la Cour de justice dans le champ de la PESC.
Par une première étape, l’Union retient une interprétation restrictive de l’exception juridictionnelle des actes relevant de la PESC (CJUE, gr. ch., 24 juin 2014, Parlement c. Conseil, C-658/11 ; CJUE, 12 novembre 2015, Elitaliana c. Eulex Kosovo, C-439/13 P ; CJUE, gr. ch., 19 juillet 2016, H. c. Conseil, Commission et MPUE, C-455/14 P) puis, par une seconde étape, étend progressivement ses compétences juridictionnelles dans cette matière en expliquant les contours de ses compétences (CJUE, gr. ch., 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15 ; CJUE, gr. ch., 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran, C-134/19 P).
Par une troisième étape, l’Union fonde l’extension de ses compétences dans le champ de la PESC sur la protection des droits fondamentaux, et renforce ainsi la garantie juridictionnelle des droits fondamentaux (CJUE, gr. ch., 10 septembre 2024, K.S. et K.D. c. Conseil e.a., C-29/22 P, C-44/22 P ; CJUE, gr. ch., 10 septembre 2024, Neves 77 Solutions SRL, C-351/22 ; CJUE, 10 avril 2025, Tartisai, C-238/34).
La question se pose de savoir si une quatrième étape est sur le point d’être franchie par une affaire C-883/24, relative à une décision PESC portant de nouvelles mesures restrictives à l’encontre de la Russie. L’arrêt à rendre dans cette affaire pourrait apporter de nouvelles précisions importantes quant à la portée du contrôle juridictionnel de la Cour de justice dans le domaine de la PESC.
Les différents arrêts mentionnés de la CJUE ont considérablement étendu les compétences des institutions de l’Union dans le domaine de la PESC, traduisant l’effort de la Cour de mettre en balance le respect des dispositions institutionnelles relatives aux compétences juridictionnelles et la sauvegarde de la séparation des pouvoirs avec la protection juridictionnelle effective. Pour autant, la Cour reconnaît clairement que l’article 47 de la Charte ne lui permet pas d’élargir indéfiniment et de manière prétorienne sa compétence. Les traités l’excluent explicitement. Ainsi, si la Cour peut interpréter les dispositions lui conférant une compétence, elle reste liée par le principe d’attribution des compétences.
• Dr Athanase Popov (Commission européenne et IREDIES)
La PSDC étant une composante de la PESC, les règles applicables sont ainsi les mêmes en matière de sécurité et de défense (quant à la recevabilité des recours et quant à la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne) qu’en matière de PESC. Si l’Union dispose essentiellement de compétences externes dans le domaine de la sécurité et de la défense, cela est paradoxal parce que l’Union se retrouve avec des compétences externes plus larges en la matière que celles dont elle dispose explicitement en interne.
En particulier, l’article 275 du TFUE indique que la Cour de justice n’est en principe pas compétente en matière de PSDC et de PESC, mais que la Cour dispose d’une compétence en matière de recours en annulation concernant les mesures restrictives.
Quid des recours indemnitaires, non mentionnés à l’article 275 du TFUE ? Le défaut de mention expresse des recours en indemnité dans cet article signifierait-il que la Cour de justice n’est pas compétente pour connaître de ce type de recours dans le domaine de la PSDC et de la PESC ?
Une incertitude est maintenue à ce sujet, les avocats généraux soutenant des positions parfois opposées : Mme l’avocate générale Kokott dans sa prise de position sous l’Avis 2/13 retient que la compétence de la Cour de justice en matière de PESC est l’exception, tandis que Mme l’avocate générale Ćapeta, dans ses conclusions rendues dans le cadre de l’affaire K.S. et K.D. c. Conseil e.a. (conclusions sous aff. jointes C-29/22 P et C-44/22 P), propose de renverser le principe et l’exception et de retenir une compétence de principe de la Cour de justice dans ce champ en vertu du principe de l’État de droit (impliquant la justiciabilité des actes pris par les institutions de l’Union). Selon Mme l’avocate générale Ćapeta, une compétence de l’Union pourrait être retenue s’agissant des recours indemnitaires dans le domaine de la PSDC et de la PESC. Dans un premier arrêt K.S. et K.D., la Cour de justice retient sa compétence pour interpréter ou apprécier la légalité des actes ou omissions de l’Union qui ne se rattachent pas directement à des choix politiques ou stratégiques relevant de la PESC.
Cependant, le Tribunal choisit dans un second arrêt K.S. et K.D. rendu sur renvoi (aff. T-771/20 RENV) de retenir une approche plus restrictive de la compétence de la Cour de justice dans ces domaines que celle de l’arrêt Tartisai, C-238/34, alors que tous deux appliquent les critères introduits par l’arrêt précité K.S. et K.D. c. Conseil e.a.. En effet, dans le cadre de cet arrêt du 25 septembre 2025, le Tribunal rejette le recours en indemnité par lequel les requérants sollicitaient la réparation du préjudice prétendument subi à la suite des actes et des omissions du Conseil, de la Commission et du SEAE (Service européen pour l’action extérieure) dans le contexte de la mission « État de droit » menée au Kosovo. Les derniers arrêts rendus par la Cour et le Tribunal mettraient ainsi en œuvre de manière contradictoire le critère des choix politiques ou stratégiques issu du premier arrêt K.S. et K.D.
À cet égard, le recours au mécanisme du renvoi préjudiciel pourrait constituer une alternative intéressante pour contrôler les actes adoptés par l’Union dans le champ de la PSDC et de la PESC, de manière à éviter l’injusticiabilité des actes de l’Union qui, si l’on retient une approche restrictive des compétences de la Cour de justice dans ces domaines, échapperaient à tout contrôle juridictionnel.
Enfin, si la compétence de la CJUE en matière de PESC n’était pas clarifiée lors du rejet de l’adhésion de l’Union à la Convention EDH par son Avis 2/13, du fait de sa jurisprudence qui n’était pas suffisamment développée à ce stade, l’extension des compétences de l’Union depuis lors dans ce domaine impliquerait qu’il n’y a plus d’obstacle à l’adhésion de l’Union à la Convention EDH à présent.
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10h45-12h15: Public and private financing of the European defence – which respective role of the European Investment Bank and of fund industry?
• Présidence de table-ronde : Monsieur le Professeur Pierre-Henri Conac (Centre luxembourgeois de droit européen, Université du Luxembourg)
Les scénarii de politique-fiction qui semblaient inimaginables il y a quelques années sont bien réels aujourd’hui. Le monde est devenu instable et l’Europe doit se réarmer : en matière de guerre, l’important c'est la finance. Il est donc nécessaire de penser les questions de financement dans le secteur de la défense.
• Madame Andra Migiu (Banque européenne d’investissement)
La Banque européenne d’investissement répond aux nouveaux défis soulevés par les changements géostratégiques récents. Durant ces dernières années, la Banque a été active à la requête des États membres afin de se montrer à la hauteur de ces enjeux de sécurité et de défense. Les investissements dirigés vers le secteur de la défense s’accroissent ainsi de six milliards d’euros à huit milliards d’euros – budget total multi annuel, revu en 2022, mais cet effort est jugé insuffisant par les États membres. En 2024, la Banque révise ses objectifs stratégiques en mettant en place, en plus de son soutien à la lutte contre le changement climatique, des aides visant la défense dans l’Union.
Ainsi, la Banque a fixé des objectifs plus ambitieux en matière de défense depuis 2020. En 2024, un milliard d’euros a été mobilisé au profit de l’industrie de la défense dans l’Union. Les États membres ont sollicité un soutien plus important, les ressources dédiées à cette priorité stratégique ayant donc été consolidées en 2025. 3,5 milliards d’euros sont ainsi mobilisés en 2025 pour financer les infrastructures de défense dans l’Union.
Plus encore, la Banque fixe des priorités transversales (« policy goals ») pour toutes les opérations entreprises par la Banque : ces priorités intègrent la cohésion, le climat et, par une dernière évolution notable, la sécurité et la défense. La Banque prévoit à ce titre de nouveaux financements pour soutenir la mise en œuvre de ces priorités transversales : plusieurs projets sont signés par la Banque, dans le cadre desquels la Banque s’engage à accorder des garanties et des prêts aux acteurs européens de la défense (en plus, le BEI Groupe promeut aussi le recours aux fonds d’equity).
Plus généralement, le secteur de la défense s’accroît de plus en plus, amenant la Banque à proposer aux acteurs de la défense des plans d’investissement optimisés, la Banque promouvant dans ce cadre un usage raisonnable des fonds octroyés. Ainsi, la Banque retient cinq priorités dans le champ de la sécurité et de la défense : (1) le financement des infrastructures essentielles (hôpitaux, sécurité aux frontières, cybersécurité…), (2) le renforcement des capacités industrielles de défense (fabrication des équipement militaires, utilisation de ressources mobiles), (3) le soutien de la recherche et du développement visant les nouvelles technologies de défense (appuyant la recherche d’une autonomie défensive de l’Union quant à l’innovation militaire, par la mise au point de nouvelles technologies militaires qui impliquent le recours au quantum, aux drones…), (4) le soutien des chaînes d’approvisionnement des entreprises de la défense (le potentiel de ces entreprises est à exploiter), et (5) l’amélioration de l’écosystème de l’investissement privé dans le secteur de la défense (le recours aux fonds d’equity par exemple).
• Monsieur Hubert Raymond (GICAT (Groupement des Industries françaises de Défense et de Sécurité terrestres et aéroterrestres)
Au début des années 2000, il y a un tournant en matière de défense puisque les technologies qui peuvent avoir un intérêt dans le domaine de la Défense et de la Sécurité commencent à être mises au point, de plus en plus, par les industries du secteur privé et ne sont plus exclusivement du ressort de la puissance publique et des programmes étatiques. Cette bascule s’accompagne d’un constat de baisse des investissements de l’Etat dans la défense, et dans l’industrie de défense, suite à la chute du mur et de l’URSS au début des années 1990.
Des problèmes de financement des entreprises du secteur de la défense sont de plus en plus soulevés en Europe, depuis la fin des années 2010. La guerre en Ukraine a effectivement ravivé le besoin d’investissements dans le domaine de la défense et soulève des questions fondamentales quant à l’appareil de défense européen.
Or, en Europe, les règles de taxonomie qui devaient être instaurées en 2019 impliquaient que les investissements dans le domaine de la défense se trouvent situés au même niveau, du point de vue de la durabilité, que le tabac et la pornographie, ce qui a freiné les investissements faits vers l’industrie de la défense. L’approche très restrictive des critères ESG et RSE, incluant difficilement l’industrie de défense dans les finalités, ont aussi été des freins.
D’autant qu’il existe de forts obstacles à l’accès de nouveaux intrants au marché de la défense : l’important nombre de normes à respecter de la part de ces acteurs, le caractère dérogatoire au droit commun des marchés publics de la défense, les difficultés de recrutement (le volet ressources humaines n’étant pas à négliger). En outre, les marges sont plus faibles dans l’industrie de la défense que dans d’autres secteurs économiques, induisant des besoins de financement particuliers de cette industrie, à la rentabilité toutefois plus pérenne et plus solide.
Avec la multiplication des programmes de défense européen, l’enjeu est donc de rendre le cadre des investissements aux PME lisible et accessible, mais aussi d’harmoniser les discours sur l’industrie de la défense, ainsi que de pérenniser les programmes de défense en bilatéral ou multilatéral qui doivent l’être – tout autant que d’arrêter ceux qui ne permettent pas de déboucher sur du concret.
Finalement, un constat dual se dégage : l’urgence d’agir pour l’industrie de la défense (les commandes notamment), et la nécessité de penser sur un temps très long les programmes de défense dans leur intégralité (tant avec le prisme de l’intégration que de la subsidiarité), tout en étant capable de s’adapter très rapidement aux nouvelles technologies et aux enjeux de supériorité imposés par les cycles d’innovation technologiques considérablement raccourcis.
• Dr Frédéric Allemand (Faculté de droit, d’économie et de finance, Université du Luxembourg & Université Polytechnique de Valenciennes)
Le secteur de la défense est d’une certaine façon hors-cadre pour la Banque européenne d’investissement : il ne s’agit pas d’un secteur traditionnel d’intervention jusqu’à présent. La BEI, faut-il rappeler, est la banque de l’Union : elle a pour objectif de contribuer au développement équilibré et sans heurts du marché intérieur dans l’intérêt général de l’Union (article 309 du TFUE), dans le cadre de la politique de cohésion sociale et territoriale de l’Union. Dans l’exercice de son mandat, elle bénéficie d’un statut lui conférant une autonomie fonctionnelle et institutionnelle. Aux fins de réaliser sa mission, la Banque peut accorder des financements à des bénéficiaires européens s’il n’existe pas d’autres moyens accessibles à des conditions raisonnables. La catégorie des bénéficiaires de la politique de financement de la Banque est appréciée largement, le droit primaire n’excluant aucun secteur des compétences de la Banque.
Cependant, les traités identifient des activités susceptibles de présenter des difficultés de financement, dont deux intéressent la défense : les projets visant la modernisation ou la conversion d’entreprises ou la création d’activités nouvelles induites par l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et qui ne peuvent être entièrement couverts par les divers moyens de financement existant dans les États membres en raison de leur ampleur ou par leur nature (article 309, b), TFUE) ; les projets d’intérêt commun pour plusieurs États membres ne pouvant également bénéficier d’un tel financement intégral par les moyens existant dans chacun des États membres du fait de leur ampleur ou de leur nature (article 309, c), TFUE).
Aucune prospérité européenne n’est possible sans sécurité et l’assurance d’une défense européenne. Face à la menace de la Russie, les institutions de l’Union se sont saisies depuis 2022 des questions de défense en dotant l’Union de programme de financement au bénéficie notamment à la production d’armes létales. Pour sa part, la Banque aborde avec difficultés les questions des financements de l’industrie de la défense. La BEI a mis en place un programme de soutien, l’Initiative stratégique pour la sécurité européenne. Toutes les activités ne sont pas éligibles à un financement. Sont notamment exclues certaines activités comme la production de munitions, d’armes, d’explosifs, d’équipements et d’infrastructures pour l’utilisation militaire.
Ce positionnement de la Banque pourrait s’expliquer par sa mission, à savoir fournir des financements à des coûts raisonnables. Or cette capacité dépend du jugement des investisseurs et des rendements exigés sur les instruments de dette émis par la BEI. Pour fonder leur jugement, les investisseurs s’appuient sur plusieurs facteurs tenant au profil de crédit, à la capitalisation de la BEI, à la liquidité des titres émis, au profil des risques des actionnaires, au risque lié à l’environnement des affaires… Une appréciation globale résumée dans la qualité de signature de la BEI. Cette signature est aujourd’hui au niveau le plus élevé pour le titre à long terme (AAA) à comme à court terme (F1+, Fitch Ratings). Dans ce débat il faut mentionner la question des performances ESG. Il existe une relation négative entre les scores E, S et G d’un émetteur et le rendement des obligations qu’il a placées sur le marché. Plus le score E, S ou G d’un émetteur est élevé, moins le rendement des obligations du pays concerné sera élevé et ce, quel que soit l’horizon d’investissement. Or, le financement de produits de défense à usage strictement militaire est interprété par un certain nombre d’analystes comme entrant en conflit avec les critères E, S, G, compte tenu de l’atteinte aux droits humains. Moody’s avait annoncé fin avril 2024 la réévaluation du risque de crédit de la BEI en cas d’un investissement massif dans les actifs militaires…
Enfin, il est possible d’interroger la cohérence et la sélection des projets de défense par la Banque, au regard de l’ambition de l’Union de renforcer la base technologique et industrielle de défense de l’Union. La Banque est-elle finalement l’institution adéquate pour fournir ces investissements au secteur de la défense ? Le recours au Mécanisme européen de stabilité ne serait-il pas davantage adapté pour soutenir les efforts de défense européens ?
12h15-12h30: Closing remarks
• Madame la Professeure Eleftheria Neframi (Faculté de droit, d’économie et de finance, Université du Luxembourg)
Comment penser une perspective institutionnelle de la politique européenne de défense à travers des contributions respectives de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Banque européenne d’investissement, qui confirment les caractéristiques spécifiques de cette politique ? Cette spécificité est abordée à la lumière des objectifs de l’Union visant la sécurité et l’efficience de son action internationale corrélée au respect de l’Etat de droit.
La première caractéristique concerne la compétence de l’Union dans le domaine de la défense. Il s’agit d’une compétence par définition externe, liée à l’objectif d’autonomie stratégique de l’Union. Comme il a été démontré, il n’y a pas de parallélisme avec une compétence interne, sur le plan interne l’objectif, soutenu par la BEI, est de promouvoir le développement des politiques industrielles nationales. Les politiques nationales sont toutefois mises au service de l’objectif externe de sécurité. Cette approche ne peut toutefois pas conduire à la préemption : les États membres ne perdent pas leur propre compétence et autonomie ; ils s’accordent simplement sur un objectif commun sur le plan externe et mettent en commun leurs capacités, développées avec l’aide de la BEI.
La deuxième spécificité se situe au niveau de la mise en œuvre, qui implique l’interaction des ordres juridiques. Les missions de l’Union dans le domaine de la défense impliquent la participation des Etats membres, souvent aussi des Etats tiers, mais ne sont pas automatiquement soumises au contrôle de la Cour de justice. Comme le juge Biltgen l’a démontré, nous pouvons distinguer deux temps concernant la justiciabilité des actions de l’Union : la mise en œuvre de l’exception quant à la compétence de la Cour, et l’interprétation de la portée de l’exception par la Cour même. La reconnaissance de la compétence de la Cour dans le cadre de l’affaire Rosneft est fondée sur le principe de protection juridictionnelle, et résulte du lien déjà bien affirmé entre le recours en annulation et le renvoi préjudiciel en appréciation de validité. La question est plus complexe pour ce qui concerne l’action en réparation, comme le démontrent les analyses de l’arrêt KS, KD. Plusieurs questions restent ouvertes, notamment celle de l'attribution de l'acte ayant causé le dommage, ou encore le rôle des juridictions nationales pour pallier l'absence de compétence de la Cour. La question de la compétence de la Cour va encore faire l’objet de riches débats, notamment dans la perspective de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme. Dans cette perspective, peut-on admettre l'exception de compétence de la Cour, qui constitue une application des traités, lorsque les droits fondamentaux sont violés, alors que l'application des traités ne saurait se concevoir en dehors de l'État de droit ?
Au-delà de ces deux spécificités, la politique européenne de défense doit être pensée sous l’angle de l’exigence de cohérence. Cohérence avec la protection des droits fondamentaux (question qui se pose également quant à l’action de Frontex), mais aussi avec les autres politiques de l’Union, comme la politique environnementale ou commerciale.
Nous pouvons conclure des excellentes présentations que la politique européenne de défense est en cours de développement et d’affirmation, mais la poursuite de cet objectif doit rester dans le cadre des traités.